案情简介

　　执法时间：2018年3月14日

　　执法机关：湖南省工商局

　　执法结果：湖南省工商局向省经信委发出行政建议书，省经信委已督促下级单位立行立改。目前，岳阳市经信委已撤销违规文件，全省经信部门文件补审、工商和市场监管部门案件核查工作正在进行中。

　　2018年1月，湖南省水电企业协会500多个会员单位联名向湖南省工商局投诉，反映全省各地电网公司强迫发电企业购买发电数据采集装置，并强制要求于2017年12月28日前完成，对未按其要求购买装置的业主，将在2018年1月结算时，追究违约责任。

　　省工商局竞争执法局执法人员首先走访调研了省经信委、省发改委、国网湖南电力公司等部门和单位，掌握了基本情况，取得了相关文件资料。执法人员分析研究认为，投诉反映的问题客观存在，其中，不同层级、不同主体可能涉嫌行政垄断、滥用市场支配地位和垄断协议等不同违法违规行为。

　　1月18日，省工商局竞争执法局组织召开专门会议，部署开展全面核查。经综合各地核查情况，省工商局发现在电网非统调电源发电数据采集工作中，确实存在经信部门滥用行政权力排除、限制竞争，公用企业涉嫌滥用市场支配地位以及供应商涉嫌达成垄断协议等行为。省工商局决定，首先解决行政垄断问题，边核查边纠正；对经营者涉嫌垄断行为继续深入核查，视进展情况向国家工商总局申请授权查处。

　　经核查，本案所涉及的行政垄断问题主要表现在两个方面：一是全省绝大部分市州经信部门就开展电网非统调电源发电数据采集工作制发的文件涉及市场主体经济活动，是相继于2017年4月以后新制发的增量文件，均未按规定进行公平竞争审查，违反了《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》有关规定；二是其中8个市州经信部门制发的文件或者要求各电站统一设备生产厂商和型号、或者要求分区域进行、或者限定供应商数量等，排除、限制了竞争，涉嫌违反《反垄断法》第三十二条、第三十七条和公平竞争审查标准规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

　　在对部分市州核查过程中，省工商局向有关经信部门指出相应问题，引起了相关单位的高度重视，并采取积极的整改措施：株洲市经信委撤销了其印发的株经信发〔2017〕48号文件，并明确不再开展此项工作；邵阳市经信委废止了其印发的市经信电力〔2017〕58号文件。

　　为全面纠正上述问题，省工商局与省经信委进行了充分沟通。根据《反垄断法》第五十一条、《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第二十二条之规定，2018年3月7日，省工商局向省经信委发出《关于责成相关市州经信部门就开展电网非统调电源发电数据采集工作下发文件进行公平竞争补审的建议函》，建议其责成有关市州经信部门按照“谁制定、谁审查”的原则，对照公平竞争审查标准，将所涉及的文件进行公平竞争补审，对违反审查标准的内容停止执行或调整。省经信委高度重视，表示积极配合反垄断执法机构做好相关工作，督促下级单位立行立改，并将整改情况按要求函复省工商局。

　　3月14日，省工商局又向市州工商和市场监管部门发出通知，一是要求切实履行公平竞争审查制度赋予的职责，督促当地经信部门对该事项所印发的文件进行公平竞争补审工作；二是按照“谁制定、谁审查”的原则，可以应询指导制定单位对文件存在违反审查标准的内容进行调整，文件存废等事宜由制定单位自主决定；三是要求就投诉事项涉及的各类经营主体、经营行为继续全面深入核查，特别要对各经营主体依照文件要求开展的各类经营活动合法合规情况进行重点核查。同日，省工商局向国家工商总局和湖南省公平竞争审查工作联席会议办公室报告了工作开展情况。

　　4月3日，省经信委举行全省电力依法行政管理工作会议，要求各地经信部门按规定期限完成纠错工作。目前，岳阳市经信委已撤销违规文件，全省经信部门文件补审、工商和市场监管部门案件核查工作正在进行中。

　　办案人员谈体会——

　　落实公平竞争审查制度需要加强执法监督

　　本次是湖南省工商局继去年发出首份行政建议书，督促长沙市卫计委对相关存量文件进行公平竞争自我审查后，又首次向省级行政部门发出对增量文件进行公平竞争补审的行政建议书，体现了省工商局在开展公平竞争审查工作上的有益探索。

　　行政垄断长期存在具有多方面原因

　　行政垄断的实质是行政权力在市场中的滥用。我国之所以长期存在行政垄断，有体制机制的深层次原因，有相关法律法规待完善的原因，有个别官员法制观念淡薄的原因，也有约束权力的制度笼子扎得不紧的原因。

　　2016年6月1日，国务院印发《关于在市场体系中建立公平竞争审查制度的意见》，正式建立起我国的公平竞争审查制度，其目的旨在约束政府行为，确保政府出台政策以不破坏公平竞争为前提，防止滥用行政权力排除、限制竞争。但这毕竟是一项新的制度，从出台到全面落实需要不断建立和完善更为具体的实施机制和保障措施。2017年10月23日，经国务院同意，国家发改委、工商总局等5部委联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（以下简称《实施细则》），明确了审查机制和程序，细化了审查标准，加强了政策指导，强化了监督问责，以保障制度实施。

　　但在实际工作中,一些政府部门由于观念转变滞后、思想认识不到位、自身能力不足等原因，出现了不审查、不认真审查甚至审查后仍然排除、限制竞争的问题。如办案人员调查本案发现，相关市州经信部门制发的文件，绝大部分是由市州电网公司起草，经信部门按一般文件流程直接下发的，根本没意识到文件内容涉及市场主体经济活动，需要进行公平竞争审查和合法性审查，导致这些文件中有的要求各电站统一设备生产厂商和型号，有的要求划分几个区域进行，有的限定供应商数量等，排除、限制了竞争。

　　四管齐下促进公平竞争审查制度落地生根

　　现阶段公平竞争审查制度采取的是“自我审查”模式，但仅依靠自我审查显然是不够的，必须加强反垄断执法监督，才能促进公平竞争审查制度落地生根。为此，反垄断执法部门应着力抓好四个方面的工作。

　　一是加大《实施细则》的宣传力度。通过刊发文章、组织培训等方式，加强对《实施细则》的宣传解读，使各地区、各部门尽快了解和掌握主要内容，将审查程序、审查标准、例外规定、责任追究等方面的要求落实到实际工作中来，充分发挥《实施细则》的指导作用，推动公平竞争审查制度进一步落实。

　　二是严格依法审查增量政策。反垄断执法部门应按照《实施细则》的要求，进一步健全审查机制、落实审查责任，把公平竞争审查落实到每一项政策的起草和决策过程中，切实保障公平竞争审查的实际效果，防止再出台新的排除、限制竞争的政策措施。

　　三是发挥反垄断执法工作的监督作用。公平竞争审查制度与反垄断执法工作，都是确保竞争政策基础性地位的重要措施：一个是事前防范有违公平竞争的政策措施出台，一个是事后确保有违公平竞争的政策措施得以及时制止或纠正。但是即便实施了公平竞争审查制度，有些政策措施的制定机关可能因不愿审查或审查不力，导致某些违反公平竞争的政策措施仍然出台，这就需要通过反垄断执法工作来纠正。对这些政策措施开展反垄断执法工作，实际起到了对自我审查的监督作用。

　　四是借力警示曝光的威慑作用。我国《反垄断法》虽禁止行政垄断，但并未赋予反垄断执法部门直接查办案件的权力。为确保《反垄断法》的威慑力，反垄断执法部门可通过查处并曝光典型案件，有效警示其他各类主体，倒逼政策制定机关认真进行公平竞争审查，向全社会普及竞争文化，增强市场主体公平竞争意识，使反垄断执法工作与公平竞争审查形成合力，共同规范行政行为，维护市场公平竞争秩序。

　　由此可以看出，推行公平竞争审查制度任重道远。公平竞争审查制度的落地，需要各级政府、各行政部门的高度重视和积极推进，更需要反垄断执法机构的执法监督。